Dal BLOG: Italicum: analisi di una sentenza
Sono molto critico nei confronti della sentenza n. 35/2017, con cui la Corte Costituzionale ha eliminato il ballottaggio dell’Italicum. Nei prossimi giorni, cercherò di spiegare gli enormi punti deboli di questa sentenza. Non mi sfugge che il compito dei giudici, in questo caso, era particolarmente difficile; il risultato, comunque, è molto scadente sotto il profilo della coerenza logica, perché i giudici si erano prefissi l’obiettivo impossibile di intervenire sull’Italicum senza che ciò avesse conseguenze per altre leggi vigenti, o per la legittimità di altri sistemi elettorali applicati in paesi diversi dal nostro, e che in futuro si potrebbe volere applicare anche in Italia.
Di seguito troverete una sintesi delle motivazioni dell’incostituzionalità del turno di ballottaggio previsto dall’Italicum. I lettori più curiosi potranno approfondire leggendo la sentenza al punto 9 del Considerato in diritto.
Italicum: analisi di una sentenza
Che cosa ha stabilito la Corte Costituzionale
La Corte Costituzionale ha stabilito che il premio di maggioranza assegnato mediante ballottaggio come previsto dalla legge elettorale “Italicum” per l’elezione della Camera dei Deputati è costituzionalmente illegittimo in quanto:
- potrebbe accedere al ballottaggio anche una lista che abbia ricevuto soltanto il 3% dei voti validi;
- il vincitore è determinato sulla base dei voti espressi e non degli aventi diritto;
- tra il primo e il secondo turno non sono consentiti apparentamenti tra liste, pertanto il ballottaggio non è una seconda votazione, ma una prosecuzione della prima.
Questi tre fattori insieme non hanno superato lo scrutinio di proporzionalità e ragionevolezza della Corte.
In altre parole, sembra che l’incostituzionalità derivi dalla presenza contemporanea di queste caratteristiche. Tuttavia, una legge elettorale majority-assuring potrebbe comunque essere ammissibile; posto che si preveda una soglia di accesso più congrua oppure la possibilità degli apparentamenti. Mentre se il vincitore del ballottaggio fosse determinato sulla base di una percentuale degli elettori iscritti, si introdurrebbe per forza di cose la possibilità che nessuna forza politica vinca.
Il premio di maggioranza e la “logica prevalente” proporzionale
La Corte aveva già stabilito, nella sentenza 1/2014 (ha bocciato il “Porcellum“), che una disproporzionalità non limitata da opportune soglie di accesso è incostituzionale. La nuova sentenza estende la precedente in quanto la disproporzionalità deve essere valutata relativamente ai voti ricevuti al primo turno.
Ma ribadisce anche che il limite alla disproporzionalità non è assoluto. Una disproporzionalità ampia, potenzialmente illimitata, è consentita nei sistemi elettorali di tipo uninominale maggioritario.
La “logica prevalente” dell’Italicum, invece, è proporzionale (secondo la Corte!). Per cui una disproporzionalità più ridotta di quella possibile nei sistemi uninominali rimane incostituzionale.
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La governabilità è meno importante
Va inoltre considerato che l’Italia è una repubblica parlamentare. Pertanto ogni sistema elettorale deve essere prima di tutto finalizzato a garantire la rappresentatività. Solamente in subordine può favorire la governabilità. Da quanto detto sopra, si deduce che la parola “rappresentatività” può significare due cose distinte:
- la ripartizione delle quote di voto nazionali secondo un sistema di voto proporzionale;
- l’individuazione di un rappresentante territoriale collegio per collegio (secondo un sistema di voto uninominale maggioritario), anche senza riguardo per le quote di voto nazionali.
Non è invece un elemento di rappresentatività (secondo la Corte!) l’individuazione popolare di una maggioranza di governo, mediante premio di maggioranza.
I comuni sono esentati
In ultimo, la Corte ha deciso di proteggere la legge elettorale dei comuni dagli effetti di questa sentenza. Dato che nei comuni c’è una forma di governo diversa, che prevede l’elezione diretta congiunta sia dell’organo assembleare sia di quello monocratico titolare dell’esecutivo locale, i limiti al premio di maggioranza qui descritti non si applicano.
Italicum: analisi di una sentenza
Dopo la necessaria sintesi delle motivazioni della sentenza Italicum, veniamo dunque alla loro analisi critica.
I tre elementi di incostituzionalità.
Si legge nella sentenza che il turno di ballottaggio dell’Italicum è incostituzionale per la presenza contemporanea di tre elementi: l’assenza di una soglia per l’accesso (eccetto la soglia di sbarramento del 3%, evidentemente inadeguata); la designazione del vincitore sulla base della maggioranza dei voti espressi (e non degli elettori iscritti); il divieto di collegamenti o apparentamenti tra liste dopo il primo turno.
Abbiamo già notato come sia impossibile designare un vincitore sulla base di una quota degli aventi diritto al voto e, contemporaneamente, mantenere il carattere majority-assuring del sistema elettorale; gli esclusi dal ballottaggio farebbero campagna per l’astensione attiva con l’unico scopo di far saltare il premio di maggioranza. Del resto, si fa così ai referendum abrogativi; dove il quorum è calcolato sulla maggioranza degli elettori. Far dipendere l’esito non di un referendum, ma delle elezioni politiche, da una campagna astensionistica sarebbe un’assurdità su cui non vale la pena neanche spendere tempo.
Sarebbe invece possibile stabilire l’accesso al turno di ballottaggio non delle due liste più votate al primo turno, ma di tutte quelle liste che superino una certa soglia, per esempio il 25%. Ciò consentirebbe dei ballottaggi a tre.
A questo punto, però, bisognerebbe stabilire che cosa accadrebbe qualora nessuna lista superi la soglia; evento non improbabile. Il presidente francese Macron, al primo turno, si è fermato al 24%; tutti gli altri hanno avuto meno. Oggi governa con la maggioranza assoluta.
Evidentemente non si potrebbero mandare comunque al secondo turno le due liste più votate: perché ciò costituirebbe ancora un ballottaggio senza soglia.
Pertanto anche questo elemento di incostituzionalità non potrebbe essere eliminato senza rinunciare al carattere majority-assuring della legge elettorale. Rimane dunque da considerare soltanto la questione degli apparentamenti.
Dice la Corte che in assenza di apparentamenti “il turno di ballottaggio non è costruito come una nuova votazione rispetto a quella svoltasi al primo turno, ma come la sua prosecuzione”. Se il ballottaggio è un proseguimento del primo turno, ragionano i giudici, per vincere il ballottaggio non può bastare la maggioranza dei votanti del secondo turno; bisogna anche avere una certa legittimazione sulla base dei votanti del primo turno o degli elettori totali.
Un punto di vista differente
L’Italicum era congegnato in maniera tale da richiedere, per il vincere il ballottaggio, il superamento di due barriere. Non solo il 50%+1 al secondo turno, ma anche un numero di voti sufficiente a classificarsi almeno secondi nel primo turno di votazione. Il fatto che questa seconda soglia sia mobile, non numericamente predeterminata, non autorizza a dire che sia di per sé inesistente o che consenta a partiti privi di qualunque base elettorale di ottenere il premio di maggioranza. Soltanto enfatizzando casi limite si può sostenere il contrario; ma se si enunciano principi giuridici basandosi sui casi limite, si giunge inevitabilmente al paradosso.
Persino le soglie di sbarramento, in presenza di una frammentazione smisurata, potrebbero consegnare la maggioranza assoluta dei seggi a chi abbia conseguito una piccola minoranza di voti. Ciononostante, nessuno può seriamente ritenere che siano incostituzionali.
Dire che la soglia per l’accesso al ballottaggio deve essere fissata una volta per tutte dalla legge e non dipendere dal comportamento dei cittadini al voto è un’assunzione arbitraria. Si sarebbe potuto dire che in presenza di un incentivo all’aggregazione (il premio di maggioranza) e di disincentivi alla disgregazione (la soglia di sbarramento), le due liste più votate del primo turno necessariamente superano una soglia implicita che ne garantisce la base elettorale, e che ciò dimostra la proporzionalità e ragionevolezza del premio.
Il ragionamento della Corte è dunque viziato da un a priori che trovo non condivisibile. D’altra parte, adottare un principio del genere rientra senz’altro nella discrezionalità della Consulta. Indipendentemente dal fatto che sia inadeguato o meno. Il problema, caso mai, sono le conseguenze.
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La questione degli apparentamenti
Se stabiliamo che per assegnare un premio di maggioranza a chi abbia conseguito il 50%+1 dei voti del secondo turno occorre che il secondo turno sia congegnato come una votazione del tutto separata. Dunque, occorre capire che cosa si intende per “votazione del tutto separata”.
Nella sentenza Italicum si parla di apparentamenti o collegamenti fra liste. Va bene, ma con quale meccanismo? Qualunque forma di apparentamento è idonea allo scopo? Prendiamo ad esempio il meccanismo utilizzato per i consigli comunali delle maggiori città. Le due forze politiche che hanno conseguito il maggior numero di voti, e quindi accedono al ballottaggio, hanno la facoltà di “allargarsi” collegandosi ad altre forze politiche che sono state escluse; il premio di maggioranza verrà dunque condiviso tra tutte le liste collegate, anche al secondo turno.
Nei comuni, dunque, l’apparentamento dipende dal buon cuore di chi si è già qualificato al ballottaggio; ed è bene ricordare che, come nell’Italicum, l’accesso al ballottaggio non richiede il superamento di una soglia numericamente predeterminata. Anche in questo caso, dunque, il secondo turno è una mera prosecuzione del primo.
Diverso sarebbe il caso in cui accedano al ballottaggio le prime due forze politiche del primo turno (qualunque percentuale di voti abbiano conseguito) e, inoltre, tutte le forze politiche che abbiano superato, poniamo, il 25% dei voti, anche mediante apparentamenti successivi al primo turno. Immaginiamo cioè che al primo turno si siano presentate le seguenti forze politiche:
| A | 30% |
| B | 18% |
| C | 17% |
| D | 16% |
| E | 9% |
| F | 6% |
| G | 4% |
In questo caso il secondo turno sarebbe autenticamente separato. Perché una coalizione di C ed E, assommando più del 25% dei voti del primo turno, potrebbe accedere al ballottaggio anche senza collegarsi ad A o B.
La legge elettorale dei comuni è a rischio?
In teoria no, perché la Consulta, l’ha blindata; rendendosi conto delle implicazioni della sentenza che stava scrivendo. Secondo i giudici costituzionali, la forma di governo dei comuni non è di tipo parlamentare. Quindi, al loro organo di rappresentanza assembleare non si applicano gli stessi principi che hanno ispirato la sentenza Italicum.
Questo passaggio della sentenza è goffamente difensivo. Non basta dire che la forma di governo dei comuni è diversa (sempre che lo sia); bisogna anche spiegare quali sono le differenze e per quali ragioni queste differenze impediscono di giungere alle stesse conclusioni che la Corte ha tratto nei confronti dell’Italicum. Ne discuteremo nella prossima puntata.
Wilmer Ricciotti