Il quesito referendario sul legittimo impedimento non si riferisce al testo originario della legge, la n. 51 del 7 aprile 2010, ma a quello che risulta dopo l’intervento più che significativo della Corte costituzionale con la sentenza n. 23 del 2011 (si vedano a riguardo i nostri articoli qui e qui ). La legge era stata impostata partendo da un istituto già conosciuto dal nostro codice di procedura penale, all’articolo 420-ter: il legittimo impedimento dell’imputato come causa di rinvio dell’udienza nel processo penale, un istituto previsto nel nostro ordinamento processuale a tutela del diritto di difesa. L’esigenza di permettere l’esercizio di funzioni pubbliche da parte del componente di un organo costituzionale – in particolare le assemblee parlamentari – o del titolare di una carica pubblica che sia imputato in un processo, consentendo il regolare e integro svolgimento delle medesime funzioni, è già pacificamente considerata causa di possibile legittimo impedimento che dà luogo, se riconosciuta dal giudice, al rinvio dell’udienza. In tal senso è la dominante prassi giudiziaria, nonché la giurisprudenza dei giudici comuni e quella della Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 225 del 2001.
[ad]Trattandosi non di circostanze che si presentano improvvisamente, in modo imprevedibile e con carattere di forza maggiore indiscutibile, ma di circostanze prevedibili, che si ripetono nel tempo e che consentono margini di apprezzamento del carattere più o meno stringente della necessità, il principio base da seguire è il bilanciamento fra due contrapposte esigenze: da un lato l’interesse all’effettivo esercizio della funzione giurisdizionale attraverso la celebrazione del processo, dall’altro l’interesse al continuativo e regolare svolgimento delle funzioni pubbliche, specie se facenti capo ad organi costituzionali. Pertanto, tale bilanciamento non può che essere attuato in concreto, cioè tenendo conto delle circostanze concrete riguardanti sia il tipo, il modo e il contenuto preciso della funzione pubblica interessata, sia la situazione del singolo processo penale interessato. Ciò comporta che, in definitiva, solo il giudice del caso può compiere le valutazioni decisive a proposito del carattere dell’impedimento e, quindi, della necessità di rinviare l’udienza: valutazioni non libere ma vincolate al tener conto dei dati oggettivi della situazione.
Una disciplina legislativa ulteriore del legittimo impedimento, derivante dalla necessità di esercizio di funzioni pubbliche, è in linea generale ammissibile, purché fondata su criteri di ragionevolezza. Una disciplina che stabilisca a priori e in modo vincolante che la titolarità e l’esercizio di funzioni pubbliche costituisce sempre legittimo impedimento per tutta la durata della carica pubblica o per lunghi predeterminati periodi di tempo, prescindendo da qualsiasi valutazione del caso concreto, si traduce nella statuizione di una vera e propria prerogativa dei titolari delle cariche pubbliche interessate, diretta a proteggerne lo status o la funzione. In questo caso, non si tratterebbe più di una legittima disciplina del processo, rimessa al legislatore ordinario, ma di una forma di deroga al normale esercizio della funzione giurisdizionale, che solo il legislatore costituzionale potrebbe eventualmente stabilire. L’impedimento legittimo è, infatti, per sua natura, qualcosa di puntuale e concretamente localizzato nel tempo: una presunzione ex lege assoluta d’impedimento “continuativo” per un lungo periodo di tempo equivale ad una norma di status derogatoria, cioè appunto ad una prerogativa.
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[ad]Sulla decisione d’incostituzionalità della legge n. 51/2010 hanno pesato alcune censure d’illegittimità costituzionale che indussero la stessa Consulta, con la sentenza n. 24 del 2004, a dichiarare l’incostituzionalità dell’art. 1, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (c.d. lodo Schifani). Quali erano allora le violazioni “dei principi fondamentali dello Stato di diritto” accertate dai giudici costituzionali? Con una formula sintetica possiamo definirle così: generalità dei reati oggetto dei processi sospesi e automatismo della sospensione insuscettibile di ogni filtro o accertamento della plausibilità o ragionevolezza della tutela differenziata. In effetti, il carattere automatico o ex lege della protezione impedisce ogni verifica sul rispetto del principio di proporzionalità: e la stessa giustificazione della deroga al principio della parità di trattamento di fronte alla giurisdizione, che è all’origine della formazione dello Stato di diritto, non può essere fondata su indici obbiettivi, né tantomeno rimediata dalla rinunziabilità della sospensione su richiesta dell’imputato o del suo difensore.
Ebbene, con la sentenza dello scorso gennaio, la Corte ha abrogato la parte della legge 51/2010, che avrebbe consentito al Capo del Governo e ai Ministri di sottrarsi a qualsiasi procedimento penale e, in sostanza, correggendo in parte la norma, l’ha ricondotta nell’alveo costituzionale dell’istituto che protegge il diritto alla difesa. In particolare, poiché la norma della legge n. 51 del 2010 forzava la mano, ovvero non prevedeva una concomitanza in concreto con un atto formale, ma una forma di prerogativa, bilanciando ragionevolmente gli interessi in gioco, la sentenza fa cadere l’impedimento continuativo e corregge quello per concomitanza: elimina qualsiasi automatismo dal comma 3 dell’articolo 1 della legge 51/2010, stabilendo che resta al giudice la possibilità, anzi il dovere, di valutare se l’impedimento sia concreto, fatta salva la possibilità di ricorrere alla Corte costituzionale nel caso in cui membri del Governo ritengano che non sia stato rispettato il principio di leale cooperazione. Si stabilisce inoltre l’illegittimità del comma 4 dell’articolo 1 della legge oggetto di giudizio di costituzionalità, che consentiva alla Presidenza del Consiglio di autocertificare senza limite l’impedimento, e si precisa che l’elenco delle attività che possono comportare un legittimo impedimento a comparire in udienza, come previste dal comma 1 dell’articolo 1delle legge 51/2010 , può avere esclusivamente natura esplicativa e, di fatto, nulla aggiunge a quanto già ricavabile dall’articolo 420-ter del codice.
Se allora ci si chiede perché andare a votare al referendum sul legittimo impedimento quando il quesito non si riferisce più al testo originario della legge, ma a quello che risulta dopo l’intervento più che incisivo della Corte costituzionale dello scorso gennaio, la risposta è semplice! Si tratta di esprimere apertamente la propria disapprovazione rispetto all’ennesimo tentativo di emanare leggi ad personam, nell’intento più o meno velato di allontanare il Premier dai processi in corso che lo vedono imputato. Senza dover scorrere una per una le leggi ad personam approvate in questi anni, è però utile soffermarsi su alcuni provvedimenti di legge che, nel favorire il Presidente del Consiglio, hanno di fatto inciso pesantemente sull’ordinamento giuridico:
2001, rogatorie internazionali – il governo Berlusconi fa approvare una legge che complica le procedure e stabilisce i “nuovi” requisiti per gli atti richiesti all’estero dai magistrati italiani e che sono ritenuti necessari alle indagini. La legge quindi impone “l’inutilizzabilità di tutti i documenti trasmessi da giudici stranieri che non siano in originale o autenticati con apposito timbro”, anche se l’imputato non ha mai eccepito la loro autenticità. Si tratta di un tentativo di annullare per legge le prove raccolte dai magistrati nel processo in cui è imputato l’avvocato Cesare Previti, accusato di corruzione di alcuni giudici;
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[ad]2002, falso in bilancio – i decreti delegati emanati all’inizio del 2002 abbassano le pene (rendendo la prescrizione più breve), rendono il falso perseguibile solo a querela del socio, azionista o creditore, fissano soglie amplissime di non punibilità. Il risultato è che tutti i processi del Premier per falso in bilancio vengono cancellati o perché “il fatto non è più previsto dalla legge come reato” o perché il reato è estinto grazie alla prescrizione ormai lampo;
2002, cirami – introduzione del concetto di “legittima suspicione”, in base al quale i processi vengono spostati dalle procure più scomode;
2003, lodo schifani – è il primo tentativo di far passare una sospensione dei processi per le più alte cariche dello Stato; nel gennaio 2004 il lodo viene giudicato incostituzionale;
2005, ex cirielli – riduce la prescrizione per gli incensurati e trasforma la detenzione in custodia cautelare per gli ultrasettantenni. La legge prescrive circa 150.000 processi: la prescrizione per frode fiscale passa da 15 anni a 7 e mezzo, per la corruzione, anche giudiziaria, passa da 15 a 10;
2006, legge Pecorella – vieta al pubblico ministero di appellare le sentenze di proscioglimento; dichiarata incostituzionale per ingiustificata alterazione del trattamento paritario dei contendenti, in termini di adeguatezza e proporzionalità;
2008, lodo alfano – altro tentativo di sospensione dei processi, alla vigilia del processo Mills, delle più alte cariche dello Stato. Il lodo viene bocciato nel 2009 come incostituzionale.
Dunque, un segnale chiaro e forte di disapprovazione verso questa politica che, forse più di ogni altra, può definirsi anti politica, laddove questa la si intenda in senso democratico, ovvero egualitario e pluralista, è tanto più significativo oggi: il Governo e la maggioranza, infatti, stanno cercando di aggirare pure la legge sul legittimo impedimento, con l’approvazione, già intervenuta alla Camera dei deputati, di una disposizione che prevede una modifica della cd. Legge Cirielli del 2005, introducendo un’ulteriore riduzione dei termini di prescrizione per i reati commessi dagli incensurati. L’iter del disegno di legge sul c.d. processo breve è stato articolato e complesso. Dopo l’approvazione da parte della Camera, che ha profondamente modificato il testo originario, il ddl torna ora al Senato con significative modifiche, in particolare quelle all’articolo 3, comma 2, di modifica dell’articolo 161 c.p., secondo cui la sospensione e la interruzione della prescrizione anziché avere effetto per tutti coloro che hanno commesso il reato, si applicano solo ai procedimenti nei quali, alla data di entrata in vigore della legge (ovvero, al momento, del ddl), è già stata pronunciata sentenza di primo grado. Tra l’altro, si noti che con il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, recante Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica, il legislatore ha stabilito che “l’assenza di precedenti condanne per altri reati a carico del condannato non può essere, per ciò solo, posta a fondamento della concessione delle attenuanti generiche”; ora, lo stesso legislatore, all’articolo 3 della proposta di legge sulla prescrizione breve, afferma che l’incensuratezza, per ciò solo, impone una prescrizione più breve del reato.
Ora, però, ammettendo il referendum, la Corte costituzionale ha riposto nelle mani dei cittadini l’onere di porre fine a questa gestione personalistica dello Stato e della giustizia. Il 12 e 13 giugno, votando Sì all’abrogazione dell’ennesima legge ad personam del Presidente del Consiglio, ogni cittadino potrà democraticamente contribuire a sancire, ancora una volta, che davvero tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge e che non ci sono zone d’ombra nell’ordinamento giuridico italiano. Votare Sì significa anche aprire una seria prospettiva di cambiamento rispetto all’attuale Governo, che tiene immobilizzato il Parlamento e l’intero Paese per risolvere le questioni giudiziarie del Premier, senza alcun interesse per le emergenze che drammaticamente affliggono la maggioranza dei cittadini italiani.