Il referendum nell’ordinamento giuridico italiano

Tra le molteplici tematiche cui è stata sottoposta l’attenzione dell’opinione pubblica italiana, la celebrazione del referendum costituzionale, avvenuta Domenica 20 e Lunedì 21 Settembre, ha occupato certamente una posizione privilegiata.

Ma cosa si intende per “referendum”? Perché si parla di referendum costituzionale? In cosa consiste?

Rispondere a questi – ed altri – quesiti risulta fondamentale per comprendere pienamente la funzione di questo importantissimo istituto giuridico all’interno dell’ordinamento giuridico italiano.

Il termine “referendum” deriva dal verbo latino referre, il cui significato è “riferire”, “riportare”: con il referendum infatti, il popolo è chiamato a riferire, cioè ad esprimersi, circa una proposta inerente singole questioni.

Tra le funzioni deliberative del corpo elettorale spicca proprio quella di esprimere direttamente una preferenza tramite consultazione.

La Costituzione italiana prevede quattro diverse tipologie di referendum, ossia quello abrogativo (art. 75), quello confermativo costituzionale (art. 138) quello c.d. consultivo territoriale (artt.132 e 133) e quello regionale (art. 123): con riferimento ai primi tre, deve puntualizzarsi che il ricorrere al giudizio del corpo elettorale non è sempre richiesto, mentre l’ultimo ha sempre natura obbligatoria, come si approfondirà a breve.

IL REFERENDUM ABROGATIVO

Il referendum abrogativo ha ad oggetto l’abrogazione (ovverosia la circoscrizione dell’efficacia nel tempo, che operi pro-futuro) di una legge, o parte di essa, o di un atto avente forza di legge (cioè un decreto legislativo o, più difficilmente, un decreto legge) ed è indetto dal Presidente della Repubblica, su richiesta di almeno 500.000 elettori o di 5 Consigli Regionali.

Al contrario, non possono essere oggetto di referendum abrogativo le leggi di rango costituzionale e – a tenore dell’art. 75 della Costituzione – le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto e quelle di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.

Affinchè la proposta venga approvata, è richiesto il c.d. doppio quorum: si richiede sia un’affluenza superiore alla maggioranza degli aventi diritto al voto, sia che la richiesta di abrogazione consegua la maggioranza dei dei voti validamente espressi.

Qualora il corpo elettorale si esprima favorevolmente per l’abrogazione della disposizione (cioè della legge o dell’atto avente forza di legge) e si certifichi il raggiungimento del quorum dei votanti, il Presidente della Repubblica dichiara, tramite un decreto presidenziale, l’abrogazione della norma medesima; tale decreto viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale e, a decorrere dal giorno seguente suddetta pubblicazione, la legge sarà definitivamente abrogata. È da notare che il Capo dello Stato, su richiesta del Ministro competente e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri (CDM), può ritardare l’effetto abrogativo fino a 60 giorni dalla data di pubblicazione del decreto presidenziale.

Qualora la richiesta di abrogazione venga respinta (purchè il quorum dell’affluenza sia raggiunto), la legge rimane in vigore e non sarà possibile indire un nuovo referendum abrogativo avente ad oggetto la medesima disposizione per cinque anni.

Infine, bisogna avvertire che la legge prevede la possibilità che ad occuparsi di tutte le operazioni necessarie alla richiesta del referendum (si consideri, a titolo di esempio, la raccolta delle firme) sia un comitato di promotori, cui vanno notificate, da parte delle autorità competenti, tutte le novità inerenti il referendum medesimo.

IL REFERENDUM COSTITUZIONALE

Il 20 e il 21 Settembre si celebrerà (l’ormai celeberrimo) referendum costituzionale, così definito poiché il corpo elettorale è chiamato ad intervenire prima che una legge di revisione della Costituzione o un’altra legge costituzionale (art. 138 della Costituzione), già approvata – cioè perfezionata – dal Parlamento, venga promulgata.

In quest’occasione viene riservata al corpo elettorale una scelta di non poca rilevanza: infatti, qualora suddette leggi vengano approvate dal Parlamento, esse potranno, a determinate condizioni di cui adesso si parlerà, apportare modifiche (senz’altro determinanti) alla Legge Fondamentale, cioè alla Costituzione della Repubblica, che – come è noto – è la più importante tra le fonti del nostro ordinamento!

Le leggi di cui si è detto vengono approvate seguendo un iter assai particolare, definito procedura aggravata, cui è dedicato l’art. 138 della Costituzione: suddette leggi ‘sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione’.

Pertanto, ad una prima deliberazione da parte di ambedue le Camere, ne segue – non prima che siano trascorsi 3 mesi – una seconda: se in quest’ultima occasione il disegno di legge viene approvato a maggioranza assoluta (cioè almeno dalla metà più uno del totale degli aventi diritto) in ciascuna Camera, questo potrà divenire oggetto di referendum costituzionale ed essere sottoposto al giudizio degli elettori.

Il corpo elettorale, però, non è chiamato a esprimere il proprio giudizio circa l’approvazione (già avvenuta) della legge, bensì circa la sua promulgazione, ovverosia la sua entrata in vigore nell’ordinamento giuridico: attraverso il voto, gli elettori sono chiamati a decidere se la legge approvata può (o non può) essere promulgata dal Presidente della Repubblica.

Solo in un caso la legge già approvata dal Parlamento non potrà essere oggetto di referendum costituzionale, ossia quando questa sia stata approvata dalla maggioranza dei due terzi dei componenti in ciascuna Camera: in questo caso, se una così larga maggioranza dei Parlamentari ha condiviso (e approvato) il contenuto della legge, si presume che il corpo elettorale (che è rappresentato dai medesimi Parlamentari) non si sarebbe espresso in maniera differente.

Il referendum costituzionale, come detto, può avere ad oggetto solo le leggi contemplate dall’articolo 138 della Costituzione, e può essere indetto su iniziativa di 500.000 elettori o di 5 Consiglio Regionali o ancora di 1/5 degli appartenenti a ciascun ramo del Parlamento.

La ragione per cui i membri delle due Camere possono richiedere un referendum costituzionale, ma non un referendum abrogativo, è semplice: ciascun parlamentare ben può proporre singolarmente alla Camera di appartenenza l’approvazione di un disegno di legge di abrogazione, pertanto sarebbe stato superfluo attribuire loro la possibilità di richiedere il referendum in questione.

Mentre gli aventi diritto di voto sono gli stessi di cui si è detto con riferimento al referendum abrogativo, l’approvazione della proposta, oggetto di referendum costituzionale, richiede solo la maggioranza dei suffragi validamente espressi, e non il c.d. doppio quorum, previsto invece per il referendum abrogativo.

Qualora il corpo elettorale si esprima favorevolmente, la legge in questione viene promulgata dal Presidente della Repubblica, divenendo così pienamente efficace e in grado di dispiegare gli effetti giuridici suoi propri nell’ordinamento giuridico italiano.

Qualora, al contrario, l’esito della consultazione referendaria sia negativo, la legge non viene promulgata.

I REFERENDUM REGIONALI

Ciascuna Regione, secondo quanto disposto dall’articolo 123 della Costituzione, si dota di uno Statuto conforme alla Carta fondamentale, che ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento.

Questa suprema fonte regionale è adottata (o modificata), al pari delle leggi di riforma costituzionale, con una procedura aggravata: si richiede una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Lo Statuto può essere sottoposto a referendum locale qualora, entro tre mesi dalla sua pubblicazione, ne faccia richiesta 1/50 degli elettori della Regione o 1/5 dei componenti il Consiglio regionale.

È proprio all’interno di questa fonte che viene regolato anche l’esercizio del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione.

IL REFERENDUM CONSULTIVO TERRITORIALE

Infine, gli artt. 132 e 133 della Costituzione sanciscono che è possibile dar luogo alla fusione tra Regioni o Province – nonché l’istituzione di nuove – o il distacco di Province o Comuni da una Regione – nonché l’aggregazione ad altre.

In tutte queste ipotesi, i provvedimenti in questione (di fusione tra Regioni, istituzioni di nuove, etc.) devono essere obbligatoriamente sottoposti al giudizio dei diversi corpi elettorali degli enti in questione; e lo stesso principio si applica nell’ipotesi in cui il provvedimento riguardi la modifica delle circoscrizioni o della denominazione di una Provincia o di un Comune.

È in questo senso che il referendum consultivo ha, come già anticipato, natura obbligatoria, essendo necessario il coinvolgimento del corpo elettorale.

Esattamente come si è detto per le altre due tipologie di referendum, anche in questo caso il responso referendario sarà strettamente determinante, dato che il singolo atto normativo (ad es., di modifica della denominazione di una Provincia) viene varato solo qualora il corpo elettorale si sia espresso in tal senso; altrimenti il procedimento dovrà essere arrestato.

Oltre alle tre forme di referendum di cui si è parlato, occorre ricordare – per completezza – l’esistenza dei referendum regionali, e l’introduzione più recente dei referendum degli enti locali (Province e Comuni), secondo quanto disposto dal Testo Unico degli enti locali.

Un solo referendum di indirizzo fu invece indetto a livello nazionale ossia quello del 18 Giugno 1989, contestuale alle elezioni europee di quell’anno, per conferire o meno un ipotetico mandato costituente al Parlamento europeo.

Poiché non rientrante tra i modelli predisposti dalla Costituzione, l’indizione della tornata referendaria fu possibile solo grazie alla preventiva approvazione della legge cost. 2/1989, n. 2.